ในประเทศที่เคยเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจรุนแรงอย่างศรีลังกา คำว่า “เงินแผ่นดิน” ย่อมมีความหมายมากกว่าตัวเลขในงบประมาณ
ทุกอาคาร ทุกท่าเรือ ทุกเครื่องจักร และทุกทรัพย์สินของรัฐ ล้วนสะท้อนต้นทุนของประชาชน
เมื่อประเทศต้องเผชิญภาวะหนี้สาธารณะสูง เงินตราต่างประเทศตึงตัว และความสามารถทางการคลังจำกัด การปล่อยให้ทรัพย์สินของรัฐไม่ได้ใช้ประโยชน์เต็มศักยภาพ จึงไม่ใช่เพียงปัญหาทางบัญชี แต่เป็นปัญหาทางธรรมาภิบาล
กรณีของ Sri Lanka Ports Authority จึงเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจ
รายงานของ Auditor General of Sri Lanka ระบุประเด็นเรื่อง Idle or Underutilized Property, Plant and Equipment หรือทรัพย์สิน อาคาร และอุปกรณ์ที่ไม่ได้ใช้หรือใช้ไม่เต็มศักยภาพ ภายใต้การดำเนินงานของการท่าเรือศรีลังกา
สิ่งที่น่าสนใจ คือ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินของศรีลังกาไม่ได้มองเรื่องนี้เพียงในมุมว่า “มีทรัพย์สินตั้งอยู่” แต่ตั้งคำถามที่ลึกกว่า คือ ทรัพย์สินนั้นถูกใช้เพื่อสร้างคุณค่าทางเศรษฐกิจและประโยชน์สาธารณะจริงหรือไม่
…นี่คือหัวใจของแนวคิด Asset Utilization
Asset Utilization ไม่ได้หมายถึงการมีทรัพย์สินไว้ในบัญชีให้ครบถ้วนเท่านั้น แต่หมายถึงการตรวจสอบว่า ทรัพย์สินของรัฐถูกนำไปใช้ให้เกิดผลลัพธ์จริงหรือไม่
หากรัฐลงทุนสร้างท่าเรือ ซื้อเรือ เครื่องจักร หรืออุปกรณ์สนับสนุนการขนส่ง แต่ปล่อยให้ทรัพย์สินเหล่านั้นไม่ได้ใช้งาน หรือใช้งานต่ำกว่าศักยภาพ สิ่งที่เกิดขึ้นคือ “ต้นทุนซ่อนเร้น” ของสังคม
ต้นทุนนี้ไม่ได้อยู่แค่ราคาก่อสร้างหรือราคาจัดซื้อ
แต่รวมถึงค่าเสื่อมราคา ค่าบำรุงรักษา โอกาสทางเศรษฐกิจที่สูญเสียไป และความเชื่อมั่นของประชาชนที่ลดลง
กรณีศรีลังกายิ่งมีนัยสำคัญ เพราะประเทศอยู่ในช่วงฟื้นตัวจากวิกฤตเศรษฐกิจรุนแรง ปี 2022 ศรีลังกาประสบปัญหาการชำระหนี้ต่างประเทศ และต่อมาเข้าสู่กระบวนการปรับโครงสร้างหนี้ โดยรายงานของ World Bank ระบุว่าเศรษฐกิจเริ่มมีเสถียรภาพตั้งแต่กลางปี 2023 และเริ่มฟื้นตัวในปี 2024 แต่ยังต้องระมัดระวังด้านวินัยการคลังและประสิทธิภาพการใช้จ่ายภาครัฐ
ในสภาพเช่นนี้ การทำงานของ Auditor General’s Office จึงมีบทบาทสำคัญมาก
ไม่ใช่เพียงตรวจว่าบัญชีถูกต้องหรือไม่
แต่ช่วยชี้ให้รัฐเห็นว่า ทรัพย์สินที่มีอยู่แล้วสามารถถูกนำกลับมาใช้ให้เกิดประโยชน์มากขึ้นได้อย่างไร
รายงานตรวจสอบของศรีลังกายังสะท้อนหลักการสำคัญว่า ทรัพย์สินของรัฐต้องไม่ถูกปล่อยให้ “นิ่ง” โดยไม่มีคำตอบ
หากท่าเรือหรืออุปกรณ์บางส่วนไม่ได้ใช้งาน หน่วยงานต้องอธิบายได้ว่า เพราะเหตุใด ใช้ไม่ได้เพราะข้อจำกัดทางเทคนิค ขาดผู้ใช้บริการ ขาดแผนบริหาร หรือเพราะโครงสร้างเศรษฐกิจเปลี่ยนไป
และที่สำคัญกว่านั้น หน่วยงานต้องตอบให้ได้ว่า จะทำอย่างไรต่อไป
นี่คือจุดที่การตรวจเงินแผ่นดินเปลี่ยนจากการมองย้อนหลัง ไปสู่การสร้างคุณค่าในอนาคต
ในมุมของการตรวจผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพ การตั้งคำถามว่า “ทำไมทรัพย์สินจึงไม่ได้ใช้” เป็นเพียงครึ่งแรกของการตรวจสอบ
…ครึ่งหลังที่สำคัญกว่าคือ “จะฟื้นฟูการใช้ประโยชน์อย่างไร”
กรณีท่าเรือของศรีลังกาจึงให้บทเรียนสำคัญแก่ประเทศอื่นว่า โครงการโครงสร้างพื้นฐานของรัฐไม่ควรถูกประเมินเฉพาะวันที่ก่อสร้างแล้วเสร็จ
แต่ต้องประเมินต่อว่า หลังจากสร้างเสร็จแล้ว ทรัพย์สินนั้นได้สร้างผลลัพธ์จริงหรือไม่
มีผู้ใช้จริงหรือไม่
มีรายได้หรือประโยชน์ทางเศรษฐกิจหรือไม่
ลดต้นทุนให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการหรือไม่
และหากไม่เกิดประโยชน์ตามวัตถุประสงค์เดิม หน่วยงานรัฐมีแผนฟื้นฟูที่เป็นรูปธรรมเพียงใด
บทเรียนจากศรีลังกาจึงไม่ใช่เพียงเรื่อง “ท่าเรือร้าง”
แต่เป็นเรื่องของการบริหารทรัพย์สินสาธารณะในภาวะที่รัฐมีทรัพยากรจำกัด
ในประเทศที่ต้องใช้เงินอย่างระมัดระวัง การมีทรัพย์สินของรัฐที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ คือสัญญาณเตือนว่า ระบบวางแผน การบริหาร และการติดตามผลของภาครัฐอาจต้องถูกปรับปรุง
การตรวจสอบลักษณะนี้จึงช่วยรัฐได้ดี เพราะไม่ได้หยุดอยู่ที่การตำหนิ
แต่ทำให้ผู้บริหารรัฐต้องกลับมาตอบคำถามเชิงระบบว่า
หนึ่ง… ทรัพย์สินนี้ยังมีศักยภาพหรือไม่
สอง…หากยังมีศักยภาพ จะฟื้นฟูอย่างไร
สาม… หากใช้ตามวัตถุประสงค์เดิมไม่ได้ จะปรับบทบาทอย่างไร
สี่… ใครเป็นเจ้าภาพ
ห้า… ต้องใช้เวลาและงบประมาณเพิ่มเติมเท่าใด
และหก… จะวัดความสำเร็จอย่างไร
นี่คือแนวทางที่ Supreme Audit Institutions หลายประเทศกำลังให้ความสำคัญมากขึ้น
เพราะในโลกหลังวิกฤตเศรษฐกิจและหลังโควิด ประชาชนไม่ได้ต้องการเพียงรายงานที่บอกว่าเงินใช้ไปเท่าไร
แต่ต้องการรู้ว่า เงินนั้นเปลี่ยนเป็นประโยชน์สาธารณะจริงหรือไม่
กรณีศรีลังกาจึงเป็นตัวอย่างของการตรวจสอบที่ช่วยให้รัฐ “เห็นทรัพย์สินที่เคยถูกมองข้าม”
บางครั้งทรัพย์สินเหล่านี้อาจไม่ได้หายไปไหน
ยังตั้งอยู่ในพื้นที่เดิม
ยังมีมูลค่าในบัญชี
ยังมีโครงสร้างทางกายภาพ
แต่ไม่มีแผน ไม่มีผู้ใช้ ไม่มีเจ้าภาพ และไม่มีผลลัพธ์
หน้าที่ของการตรวจเงินแผ่นดินในยุคใหม่ คือการทำให้สิ่งเหล่านี้กลับมาอยู่ในสายตาของผู้บริหารรัฐและประชาชน
บทเรียนนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะกรณีโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่สร้างเสร็จแล้วแต่ยังไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้เต็มที่
การตรวจสอบไม่ควรจบเพียงคำว่า “ไม่คุ้มค่า”
เพราะประชาชนจำนวนมากอาจเห็นอยู่แล้วว่า ทรัพย์สินนั้นยังไม่ได้ถูกใช้
สิ่งที่รายงานตรวจสอบควรผลักดันต่อคือ แผนฟื้นฟูที่เป็นรูปธรรม
แผนดังกล่าวควรตอบให้ชัดว่า จะใช้ประโยชน์ทรัพย์สินในรูปแบบใด ใครเป็นผู้รับผิดชอบ ต้องใช้งบประมาณเพิ่มเติมหรือไม่ มีผู้ใช้บริการจริงหรือไม่ มีกรอบเวลาเท่าใด และหากแผนหลักทำไม่ได้ มีแผนสำรองหรือไม่
…นี่คือการตรวจสอบที่มองไปข้างหน้า
ไม่ใช่เพื่อยืนยันความผิดพลาดในอดีตเท่านั้น
แต่เพื่อกู้คืนคุณค่าของเงินแผ่นดินที่ลงทุนไปแล้ว
ศรีลังกาเป็นประเทศที่ผ่านช่วงเวลาทางเศรษฐกิจยากลำบาก แต่บทบาทของ Auditor General’s Office ในการชี้ประเด็นทรัพย์สินที่ไม่ได้ใช้หรือใช้ไม่เต็มศักยภาพ แสดงให้เห็นว่า สถาบันตรวจเงินแผ่นดินยังคงเป็นกลไกสำคัญในการประคับประคองรัฐ
โดยเฉพาะในวันที่ประเทศต้องใช้ทรัพยากรอย่างรอบคอบที่สุด
ท้ายที่สุด การตรวจสอบ Asset Utilization สอนเราว่า
ทรัพย์สินของรัฐไม่ควรถูกนับเพียงว่า “มีอยู่”
แต่ต้องถูกถามเสมอว่า “มีอยู่เพื่อสร้างประโยชน์อะไร”
และถ้ายังไม่เกิดประโยชน์ รัฐต้องมีคำตอบว่า จะทำให้กลับมาเกิดประโยชน์ได้อย่างไร
นี่คือบทเรียนจากท่าเรือของศรีลังกา
และเป็นบทเรียนสำคัญสำหรับทุกประเทศที่ต้องการเปลี่ยนการตรวจเงินแผ่นดินจากการตรวจเอกสาร ไปสู่การตรวจคุณค่าของเงินประชาชน
บทความโดย
ดร.สุทธิ สุนทรานุรักษ์
13 พ.ค.2569
ผู้สนใจโปรดดู
๑. Auditor General of Sri Lanka, Sri Lanka Ports Authority and its Subsidiary Companies: Report for 2023
๒. World Bank, Sri Lanka Development Update: Better Spending for All
๓. Sri Lanka Ports Authority, Annual Report 2024